双赢管理▏OECD国家增值税改革的新趋势

经济合作与发展组织（OECD）新近出版的《2018税制改革》报告（以下简称报告），全面概述了OECD国家税制改革的最新趋势，其中对增值税——这个无论对发达国家还是发展中国家来说都日益重要的税种，给予了高度关注。

过去15年，绝大多数国家的增值税收入一直处于上升态势。在报告所涉及的国家中，2016年增值税收入占国内生产总值（GDP）的比重，从瑞士的3.4％到新西兰的9.6％不等。尽管目前各国的增值税收入水平存在一定差异，但大多数国家的增值税收入与2000年相比都有增加。在37个（34个来自OECD成员国，再加上阿根廷、印度尼西亚和南非）参与调查的开征增值税的国家中，有27个国家的增值税收入占GDP的比重在2000年~2016年间是不断提高的。但也有例外情况，比较突出的是爱尔兰和冰岛，这两个国家的增值税收入占GDP的比重在2000年~2016年间出现相对较大的降幅，不过爱尔兰是由于其超乎寻常的GDP增幅引起的。

长期趋势表明，大多数国家的增值税收入达到历史最高水平。1975年，在OECD国家中，增值税收入占全部税收的比重平均是9%，到2015年，增值税收入已经成为消费税类收入的主要来源，大约占全部税收的1/5。增值税收入的持续增长是各种因素综合作用的结果，最主要的原因是大多数国家逐步用增值税取代特定消费税，以及各国增值税税率不断提高。

很多国家在2008年国际金融危机后提高了增值税标准税率。2008年~2018年间，OECD增值税平均标准税率由17.6%提高了1.5个百分点，在2018年1月达到创纪录的19.2%，在这段相对较长的时间里，增值税标准税率提高呈现加速态势。2008年~2018年间，23个国家的增值税标准税率至少提高过一次，目前有12个国家的标准税率达到或超过22％，而在2008年只有6个国家。匈牙利自2008年以来经历了最大幅度的税率提高，是报告所涉及的国家中增值税标准税率最高的国家，达到27%。提高增值税标准税率是各国在危机之后实现财政整顿目标的共同战略，因为可以迅速增加税收且不会直接影响国际竞争力。

然而，近年来增值税标准税率不断提高的趋势已经基本停止。增值税标准税率维持相对稳定，原因之一是各国财政状况已经大为改善。同时，增值税标准税率在很多国家已达到较高水平，这限制了税率进一步提高的可能性。

只有少数国家宣布在2018年~2019年间提高增值税标准税率。南非2018年4月1日起，增值税标准税率从14%提高至15%，这是南非25年来第一次提高，旨在弥补政府不断增加的预算赤字和填补超出预期的收入缺口。日本已有意在2019年10月将消费税税率从8％提高至10％。意大利原定在2018年提高增值税税率的计划被推迟，根据目前的法案，如果政府未能实施财政抵消计划（削减开支或替代性增税），增值税标准税率将在2019年由目前的22%提高至24.2%，2020年进一步提高至24.9%，直到2021年的25%。瑞士是个例外，其增值税标准税率曾经暂时提高至8％，但自2018年1月1日起，又降至7.7％，瑞士是现在经合组织中增值税标准税率仅次于加拿大，第二低的国家。

一些国家通过提高增值税低税率或缩小其适用范围来扩大增值税税基。挪威2016年将电影票、公共交通、酒店住宿、博物馆和游乐园适用的增值税低税率从8％提高至10％，2018年又提高至12%。荷兰政府已提议从2019年1月1日起将适用于基本食品、书籍、药品、古董，以及博物馆、游泳池、动物园、剧院、体育场等门票的增值税税率从6％提高至9％。提高增值税低税率，是荷兰税制体系由直接税为主转向间接税为主的调整措施之一。爱尔兰将原适用9%低税率的日光浴床改为适用23%的标准税率。在意大利，伴随10％低税率的逐步提高，增值税标准税率也不排除提高的可能性。

上述改革与经合组织前期调研给出的建议是相吻合的，即通过限制使用增值税低税率来维持增值税的宽税基，最大限度减少增值税低税率被广泛运用而对经济产生的不利影响，同时各国也有空间将增值税标准税率维持在当前水平，甚至略有降低。近期这些改革着力缩小增值税低税率的适用范围，主要考虑到低税率政策具有非常典型的累退性，不论在绝对还是相对条件下，更富裕的家庭往往享受到更多的税收优惠。

另一方面，部分国家出于公平的考虑，降低了食品的适用税率。拉脱维亚为部分水果和蔬菜引入一个新的5%低税率。2018年1月1日起，5％的低税率适用范围进一步扩大至猪内脏和鱼类。匈牙利拥有全球目前增值税最高标准税率27%，因为低税率适用范围的扩大，增值税税基也在进一步收窄。阿根廷降低了鸡肉、猪肉和兔肉的增值税税率，希腊降低了农场中间投入品的增值税税率。这类降低食品适用增值税税率的举措，旨在通过减轻贫困家庭支出占比较大的食品类商品税负，以增强税制的公平性。然而，近期经合组织的研究表明，这种低税率的广泛运用，预期结果并不理想，往往为更富裕家庭带来了更多的实惠。

也有一些国家为了支持特定行业的发展，扩大增值税低税率的适用范围。比如，匈牙利餐饮服务的增值税税率在2017年已从27％降至18％，又在2018年进一步降至5％，互联网接入服务的税率从18％降至5％。西班牙降低了现场文化表演的增值税税率。希腊3个海岛适用的增值税低税率的期限延长了6个月，同时降低了退休家庭服务的适用税率。奥地利也宣布，有可能把住宿服务适用的原11％的低税率，进一步降至10％。这些增值税减税措施，特别是那些针对餐馆和住宿服务的税率降低，并不符合经合组织前期给出的政策建议，因为它们具有明显的累退性。

欧盟委员会最近提议，在设定增值税低税率上给予欧盟成员国更大的灵活性。目前规则允许欧盟成员国可以有两个不低于5％的低税率。提议除了既有的两个低税率和零税率之外，成员国还可以再引入一档0~5％之间的低税率。这是为了解决之前成员国之间存在的一些差异，即某些成员国拥有设定低税率的自由裁量权，而有些成员国则没有。该提案还包括新的不能适用低税率或零税率的负面商品和服务清单。为了保障公共收入，欧盟成员国必须确保增值税的加权平均税率不低于12％。据悉，该提案需要得到欧盟理事会所有成员国一致同意后才能生效。